党的十八届三中全会提出要推进法治中国建设，要求深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义；要改革司法管理体制，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施，确保人民法院依法独立公正行使审判权。改革的重点是司法体制和运行机制，要针对新问题，采取新举措，提高司法透明度和公信力，更好地保障人权。为了解决行政诉讼案件即“民告官”难的问题，2013年初最高人民法院决定在全国法院系统开展“相对集中管辖”试点工作，经省高院批准，我市成为试点区。经过半年多的司法实践证明，现行的管辖改革模式效果利弊皆存，需进一步深化改革，以确保行政诉讼法“保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”之立法目的的实现。针对此问题，笔者作如下思考：

一、集中管辖的实质和现实意义

行政案件相对集中管辖，是指将部分基层人民法院管辖的一审行政案件，通过中级法院统一指定的模式，交由其他基层人民法院集中管辖。此模式源于山东济宁、浙江台州等地的试验。此改革，突破了“原告就被告”的司法管辖原则，是指定管辖权运用的结果。是一项探索建立与行政区划适当分离的司法管辖改革，实行的是异地管辖模式。这一改革措施，意在使受案法院能够摆脱案件发生地的各种权力关系的影响，优化内外司法环境，为人民法院依法独立公正地行使行政审判权创造有利条件。通过程序公正，保证实体公正；同时，整合了行政审判资源，平衡了行政审判工作量，稳定了行政审判队伍，提高了行政审判质量。全面实现司法为民，公正司法。

二、现改革的成效

我市所试行的集中管辖改革，为划三片由三院管。从实际运作状况和各方反应来看，此管辖模式的效果是明显的。有利之处表现为：第一，行政案件受案数量有了增加。比2012年同期增长了20%，多年来没有行政案件的县也有了案件。第二，新类型案件不断出现。行政不作为案较多，占1/4；野生动物伤人行政补偿、户籍管理、土地行政收回等以前没有出现过的案件，也进入诉讼渠道。第三，“民告官，不见官”现象，有了初步的改变。襄垣县计卫局局长郝兰平、沁源县林业局局长张中武均出庭，参加了诉讼。第四，初审案件质量有了大幅度提高。改判率下降28%，发回重审率下降15%，服判、裁息诉率、协调和解率、维持率有了提升。第五，行政干预相对减弱。过去普遍存在的行政机关找法院领导打招呼的现象正在逐步减少，行政审判的外部环境有所好转。第六，领导重视，行政审判力量得到了加强。较以前相比，三个试点法院的院长对行政审判工作的重视程度有了明显的提高；充实了人员，配齐配全了装备，“立案难”问题有了初步的改观。第七，群众的满意度有所提升。从调查了解和回访的情况看，群众对集中管辖工作是赞称和支持的，公正正以透明的方式实现。实践证明，此改革有利于增强行政诉讼当事人对行政审判的信心，清除各种疑虑；有利于改善行政审判内外环境，消除法院、法官的后顾之忧；有利于提升行政机关依法行政的自觉性，实现“官”“民”和谐。从而使行政审判及时化解行政争议、妥善处理官民矛盾的功能得以正常发挥。

三、存在的问题及原因

现试行的管辖改革模式，确实取得了一定的成效，但改革仍不彻底，没有完全实现司法管辖区与行政管理区相脱离，相分离的仅是在县、区区域范围。如三个集中管辖法院审理本地的行政案件，在立案、审理、裁判等方面仍有隐情，此种案件的审判质量还不高，存在矛盾、问题上交现象。存在的问题有：第一，重视程度不够，人员配备不齐。由于行政案件的总体数量较少，占各院受理案件总数的比例较低，院领导存在重刑事、民事，轻行政观念；在人员配备、物资保障等方面支持力度不够。由于受编制的影响，案多人少矛盾的存在，两个合议庭制度没有真正得到落实。有一个试点法院有行政审判人员3人，其他两个为2人，开庭审理时，合议庭的组成靠借用或者人民陪审员。第二，立案渠道还存在阻塞。没有真正落实最高人民法院《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》，仍存在有案不受，有诉不理问题。特别是本辖区行政案件的立案工作，不当的干预依然存在，“怕”的思想还没有完全消除，仍存在涉法问题，走信访途径现象。第三，案件数量与社会经济发展水平不相适应。与行政审判工作搞的较好的山东、浙江等地级市相比，我市两级法院每年受理的案件总数还不到他们的1/5。原因有宣传不到位，群众不知诉；有行诉周期长，信访更经济、实惠，群众不愿诉；还有行政强势压力存在，群众不敢诉。第四，立案机制不科学，受案标准不统一。行政争议能否进入诉讼，立案是关键。有的法院立案工作由立案庭直接负责，不与行政庭进行沟通，致使有些不该立案的，立了案（如落实政策问题、内部人事行为等），案件转到行政庭后，处理比较棘手。有的将多个行政行为，立为一案，增加了案件的处理难度。对相同或者相似的问题，在不同的法院，有的予以立案，有的则不予受理，这是严重的标准不统一。第五，行政审判队伍建设，制约者行政审判工作发展。三个试点法院行政审判专业人员严重匮乏。现有的8名审判人员中，只有2人在行政审判工作岗位上工作时间够2年，其他均为新调入人员，平均年龄在30岁以下，没有实际审判经验，更缺乏社会经验，造成案件质量不高，改判率、发回重审率持高不下。第六，便民措施不到位，存在诉累。其他县、区的起诉人只有到管辖法院起诉，才能立案；缺少委托立案、电话立案、网上立案、上门立案等服务方式。开庭审理，一般都在集中管辖法院进行，应全面实行委托送达和案发地审理制度，方便群众诉讼，减少诉累。第七，法院间的配合无制度保障，协调机制的建立存在障碍。集中管辖法院到案发地进行开庭，势必增加当地法院的各项保障性支出，次数少时还能积极配合，经常化后，就需中级法院建立制度，提供经常性的专项保障，以便工作的顺利开展。进行案件协调，仍需当地法院及有关部门、人员的配合，如何配合，需作出明确的规定。第八，行政机关负责人出庭应诉缺乏制度约束，协调化解行政争议难。虽然三个试点法院在开庭审理前均向被告送达负责人出庭应诉通知书，但负责人会以各种理由拒绝出庭应诉；虽有特别授权的委托代理人，但真正进行案件协调，还需“一把手”点头，不便于及时有效地化解行政争议。第九，去地方化设计仅在县、区区域范围内，不能完全杜绝非法干预。试行中发现，县、区政府间因案件异地管辖，产生沟通联系，会间接地进行干预；也有的会通过市级机关施加不当的影响。行政审判外部的干扰，没有从根本上得以清除，法院、法官的压力依然存在。

四、深化改革的思考

只有解决了影响公正司法和制约司法能力提升的深层次问题，建立健全保障法院独立行使行政审判权的运行机制，才能彻底改变行政诉讼“立案难、审理难、执行难”问题。要彻底根除行政诉讼，案结事不了，上诉率高、改判率高、发回重审率高，维持率低的现象，必须实行行政审判权运行的独立性和专业性，彻底消除体制和机制上的弊端。

（一）统一思想认识，增强改革动力。集中管辖工作，不是一试即了之，而是需要不断探索和改进。认识是行动的先导，只有在认识提高到一定的高度，工作才能取得最佳实效。各级法院“一把手”的重视程度和支持力度，是此项改革成败的关键。另外，还需人力、物力的支撑，一纸文件要求是不行的，须持之以恒地去抓落实，促改进。要做到热情不能消退，干劲不能递减；要善于发现问题，认真解决问题，把管辖改革工作不断推向前进。

（二）畅通诉讼渠道，充分保障诉权。有案不立，有诉不理，是诉讼渠道不畅通的现实表现。为什么行政争议入诉难，原因是多方面的。有行诉制度本身的原因，即门槛高、受案范围窄；也有外部的不当干预；还有法院的消极怠责。针对现存的问题，改进方式之一：所有的一审行政诉讼案件，统一由中院立案庭协同行政庭予以审查受理，受理后，根据三个集中管辖法院的审判力量等情况，通过决定，指定某一法院管辖。此方式能充分保障诉权，统一案件受理标准、时限和程序，也便于上级法院掌握案件动态，正确实施监督和指导。特别是对重大疑难、社会关注度高、敏感性案件、边缘类案件，以及是否符合受理条件难以把握的新类型案件，能及时作出正确的判断。同时，也能平衡三个试点法院间的工作量，最大限度地减少新的不当干预，实现公平公正。弊端为：若人民法院裁定不予受理，起诉人不服，提起上诉，上诉法院为省高级人民法院，必然会增加上级法院的工作量；会出现不予受理的上诉法院和不服判决的上诉法院不一致问题。方式之二：在现有的基础上，将三个集中管辖试点法院本地的案件的管辖予以调整。将城区的调整到襄垣县，将长子县的调整到城区，将襄垣县的调整到长子。将诉市直有关行政机关的案件，以口为单位进行归类，按历年的数量多少，划分为三部分，分别由三个试点法院进行管辖。此方式使行政管理区与行政审判区彻底分离，行政干预减少到最低限度，行政审判更加透明、阳光。方式之三：增设一个试点法院，将原三个试点法院管辖本地的案件，交由新设的试点法院管辖。此方式必然会出现有两个法院间的案件存在交叉管辖，不当干预的机率必然会增加。同时，根据近五年的案件受理数量，增设没有必要，会浪费有限的司法资源。

（三）充实审判队伍，提高业务技能。没有一支良好的行政审判队伍，试点工作就难以圆满完成。行政审判队伍必须保持稳定和实现专业化。队伍要有政治意识、大局意识、法律意识、群众意识、责任意识；达到政治过硬、业务过硬、纪律过硬、作风过硬、责任过硬；具备驾驭庭审能力、分析证据认定事实能力、正确适用法律能力、做群众工作能力、解决问题和化解矛盾能力。同时，要提高各种待遇，创造拴心留人的环境。两个合议庭要求没有真正得到落实，主要受编制的影响，各级要争取充足的人员编制（可以是专项编制），补给集中管辖法院；也可以从非集中管辖法院原从事行政审判工作的人员中择优调入；还可以吸纳地方优秀人才加入，这些都需要上级法院去争取组织、人事部门的支持，协调多方关系。人员的素质和能力，决定着案件的质量，要把每件行政诉讼案都办成“铁案、精品案、和谐案”，必须提高行政审判人员的政治素养和专业化水平。将素质变为能力，可以通过培训等方法实现，也可以采用上下联动的方法，即将中院行政庭业务素质过硬、审判经验丰富的同志下挂到试点法院，进行传帮带；将试点法院审判人员上挂到中院行政庭，进行实践锻炼，逐步提高工作能力和司法水平。

（四）落实经费保障，健全内部配合。现行的经费保障体制是专项经费和当地财政拨付相结合。由于集中管辖法院管辖范围的扩大，需进行异地调查取证、送达、开庭审理等事项，开支必然会增加，这些经费的保障，需进行合理的调配。试点工作的开展，需非试点法院的大力支持和配合，如何配合？需上级法院制定规定。同时，要建立案件情况通报制度，便于非试点法院对本地行政执法进行有针对性的工作指导。只有在制度框架下，才能更好地进行配合，共同做好试点工作和行政争议化解工作。

（五）提高受案数量，确保案件质量。行政不作为、行政滥作为在现实中普遍存在，但进入诉讼程序解决的数量，一直在低位上徘徊，要解决此现状，必须通过广泛的法律宣传、教育，提高群众的权利意识，增强群众通过行政诉讼维权的信心。要畅通“民告官”入口，积极受理土地征用、房屋拆迁、劳动保障、环境保护四类矛盾最为突出、民众诉求最为强烈的纠纷，增加案件的受理数量。案件质量是司法工作的生命线，要质效并重，坚持以依法化解矛盾和争议为目标，切实提高初审案件的审判质量。使每一起行政案件都建立在查明案件事实、厘清法律关系、确定争议焦点、找准矛盾症结的基础上，努力做好法律释明、诉讼指导和协调化解工作，力争使矛盾解决在基层和初始阶段。降低案件的上诉率、改判率、发回重审率。

（六）完善便民措施，实现阳光司法。“司法为民、公正司法”是人民法院的工作主题。在行政诉讼中，应贯彻“两便”原则，结合当前开展的党的群众路线教育实践活动，完善便民措施，切实减轻当事人的诉累。为群众所想、急群众所急，心里装着群众，践行司法为民宗旨。司法是国家的免疫系统，是营造血气、驱邪扶正、保证社会肌体健康的重要力量。司法必须公开、透明，以程序公正、保实体公正，以公开促公正、以公正促公信，让司法活动在阳光下运行。发挥好行政审判是官民关系的润滑剂，是解决社会矛盾的缓冲器、减压阀作用。

（七）改进质量评估，落实考核机制。要根据集中管辖工作的特殊规律，调整现行的质量评估体系，加大对上诉率、改判率、发回重审率、协调和解率等重点指标的监控力度。建立示范庭，规范庭审活动，力求达到司法活动公开、平等、规范。进行裁判文书评比活动，使裁判文书有理、有据、有说服力，体现司法公正。增加人们群众满意度调查，实行回访制度，不断改进服务方式，增强服务效果。建立对试点法院试点工作的考核制度，落实月汇报，季检查，半年、年终考核，考核要实行量化标准，并及时进行通报。通过考核、促进试点工作向前发展。

（八）净化外部环境，规范出庭应诉。集中管辖改革，对外主要是破除司法审判区域与行政管理区域一一对应关系，消除不当干预，保证人民法院依法独立公正行使行政审判权。要实行非法干预留痕和追责制度。确保法律红线不能触碰，法律底线不能逾越。长期以来，“民告官，不见官”始终是行政诉讼的一种怪象，为什么行政首长不出庭应诉？因为缺少强制性规定，未列入法定义务；行政首长会多、事多，是推脱的主要理由；他们的法治意识差，诉讼知识、技巧欠缺，产生了抵触和畏难情绪；要么不出庭，即使出庭、也不出声。行政首长出庭应诉，有利于行政和司法的良性互动，有利于提升依法行政水平，有利于及时发现和纠正执法偏差，有利于拉近与群众的距离，有利于行政争议及时、有效的化解。为此，有必要向市政府发出司法建议，请尽快出台行政机关负责人出庭应诉有关规定，全面推进法治政府建议。